凤县，地处秦岭腹地，嘉陵江源头。县域面积3187平方公里，总人口11万，辖9镇66个行政村653个村民小组。近年来，针对县域地广人稀群众办事不便、“矿业发达”利益冲突较多、危化品运输通道交通事故多发、宝汉凤太两条高速征地拆迁矛盾突出等实际，凤县坚持以人民为中心的发展思想，弘扬“枫桥经验”，以立案登记制改革为契机，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，以“搭建两个平台，突出三调联动，落实六大保障”为抓手，探索并建立236矛盾纠纷多元化解机制，有效地解决了“诉访分离分不清、诉调对接接不通、三调联动联不上、多元协作谁牵头”的现实问题，形成了矛盾纠纷多元化解的“凤县模式”，先后被中央电视台、《法制日报》《人民法院报》《陕西日报》等多家媒体采访报道，入选宝鸡市“十大优秀改革案例”，在陕西省交流推广。

一、背景与起因

当“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”新课题提出，如何建立“横向到边，纵向到底”的治理框架和治理轨道？社会正处在全面深化改革的“深水区”，经济形势“三期叠加”，各种利益冲突和复杂的矛盾纠纷逐渐显现，如何有效化解矛盾纠纷，强化社会综合治理？法院立案登记制实施以来，“入口通畅，出口不畅”，县法院案件受理激增30%，案多人少矛盾凸显，一些过了诉讼时效的案件或法律要件缺失的矛盾纠纷当事人上访不断，该如何处理？2015年《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》印发，如何把信访、法院、检察院、公安、司法等资源有效统筹，探索实现矛盾纠纷多元化解，促进社会公平正义？针对这些问题，凤县提出了如何运用法治思维推进社会治理创新，贯彻落实好依法治国战略，妥善处理当前存在的各项问题，提升社会综合治理能力水平、深化平安建设的命题。在深入广泛调研的基础上，学习借鉴外地工作经验，以立案登记制改革为契机，按照“县委领导、政府主导、综治协调、司法推动、多元协同、法治保障”的基本原则，提出并建立了凤县“236”矛盾纠纷多元化解机制。

二、做法与经过

（一）搭建两个平台，实现一体处置。一是搭建统揽指挥平台一盘棋谋。按照“县委领导、政府负责，统一指挥、多方联动”的原则，成立县委书记任组长的工作领导小组，统筹党群、人大、政府、政协及政法力量，常委班子成员分工协调分管部门及联系镇力量，对影响全县稳定的重大事项、疑难问题统筹调动力量、统一指挥果断处置；对于普遍和热点事项，邀请“两代表一委员”开展法律监督与民主协商，推动案结事了。县委常委会定期听取矛盾纠纷多元化解工作汇报，县委督查室、政府督办室定期通报领导小组部署事项落实情况，形成了党政主导、协调有序、合力攻坚的局面。二是搭建多元化解平台一股劲抓。按照一厅式办公、一站式解决纠纷的原则，整合司法、信访、维稳等工作力量，成立了全省首家矛盾纠纷化解中心，主要履行分类交办、集中化解、督查督办、司法确认、登记立案五大职能，牵头协调人民调解、行政调解、司法调解。法院、司法局、信访局各派一名副职领导常驻中心开展工作，对重大矛盾纠纷、疑难复杂问题联调联动，形成了三调联动、无缝对接、一体处置的合力。同时，中心突出预测预警预防，定期分析研判全县矛盾纠纷情况，找出矛盾纠纷易发多发领域及成因，发布预警，提早防范，有效防范管控各类风险隐患。夯实矛盾纠纷化解责任，延伸矛盾纠纷化解触角，加强镇综治维稳机构和法庭、派出所、司法所建设，建立联调联动机制，强化排查分析、集中研判、合力化解、分头疏导引导职能，把矛盾纠纷解决在基层；建强村（社区）两委会和人民调解委员会，常态化排查，发现矛盾纠纷，提早上手，把矛盾纠纷化解在萌芽状态，形成了横向到边、纵向到底、多元联动的工作网络，构建了以村为基础、镇为重点、县为主体的联动调解机制，构筑了有机衔接、相互配合、上下贯通的多元化解决体系,推动矛盾纠纷及时、高效、源头化解。在日常运行中，化解中心对受理的群众诉求，事项简单的，现场调解或简案速裁；事项一般的，按照“谁主管、谁负责”和“属地管理”原则对口交办；事项复杂的，由中心牵头，采取邀请、联合等方式，综合协调进行化解，其中涉及单位多、情况特别复杂的，交由矛盾纠纷统揽指挥平台，在全县范围内统筹调配资源，进行集中研究处置。

（二）突出三调联动，实现多元化解。在工作实践中，充分发挥多元化解机制在集中资源、联合作战方面的优势，把人民调解、行政调解和司法调解有机联系起来，按照紧密配合、协同发力的思路，灵活处置、积极应对，实现了矛盾纠纷多元化解、有效处置。一是坚持人民调解优先。按照“属地管理、分级负责”的原则，注重发挥镇村两级人民调解委员会作用，就地化解群众身边的矛盾纠纷，实现了小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交,化解在当地。在此基础上，成立了县级人民调解委员会，入驻县矛盾纠纷化解中心，对镇村难以处理的问题，牵头化解，适时引入行政、司法调解，通过专业力量释法说理，指导并促使双方达成协议。同时，通过委派、委托调解，对中心受理的一般诉求，在征询当事人同意后，委派特邀调解员、特邀调解组织进行调解。二是注重行政调解推动。针对医患、交通事故等政策性强的矛盾纠纷，充分发挥行政机关的行业管理和专业技术优势，督促行政机关依照法定职权进行调解，推动案结事了。同时，对行政机关受理的群众诉求，采取委托、邀请等方式，将纠纷交由人民调解组织或者联合人民调解组织、司法调解机关调解。在人民调解组织在调解过程中，对一时解决不了的问题，由县矛盾纠纷化解中心协调、委派有关行政机关配合、协助解决问题。三是强化司法调解保障。对于涉及法律关系比较复杂的矛盾纠纷，充分发挥司法调解的权威性和强制力，建立法官指导参与人民调解制度，尽最大可能将纠纷化解在诉前。对于达成的人民调解协议，必要时引导进行司法确认，赋予调解协议强制执行力。对难以达成协议的，导入诉讼程序兜底处理，实现了三调联动、多元化解。

（三）落实六大保障，实现高效运转。一是加强组织保障。在建强法庭、派出所、司法所等基层政法单位、镇村人民调解组织和职能部门行政调解组织，健全行业调解组织的基础上，成立了县矛盾纠纷化解中心，设置正科级主任1名、副科级副主任1名，配备工作人员3名，下设“交通事故”“劳动保障”“妇女儿童维权”“医患纠纷”“征地拆迁”等5个专业调委会，聘请了具有专业法律知识和丰富调解经验的老法官、老警官，专门调处复杂疑难、重大突发矛盾纠纷。二是强化队伍保障。发展特邀调解组织22家、特邀调解员178名。为县矛盾纠纷化解中心和重点镇村，从退休的法官警官等人员中，聘任了11名专职人民调解员，确保诉求有人管。定期组织对调解人员开展培训，确保有能力化解纠纷；建立见习培养制度,安排新招录公务员到化解中心见习三个月,加强基层调解力量储备。三是规范制度保障。建立了周研判、月例会制度，定期分析社情民意，协调解决问题；健全完善了《矛盾纠纷化解中心工作流程》《审理司法确认案件工作规定》等20余项制度，保障多元化解工作有力有效开展。四是落实资金保障。将工作经费纳入财政预算，全额保障；将特邀调解员纳入“政府购买社会化服务”范围，特邀调解员参与案件调解实行“1+X”以奖代补制度。五是严格考核保障。将矛盾纠纷多元化解纳入全县综治工作目标责任考核，对化解中心纠纷受理、分流及调处情况定期通报；对工作扎实、成效显著的，予以表彰奖励；对交办事项处置不力，造成严重后果的，实行责任追究，直至一票否决。六是提升服务保障。2018年以来，以入选全国新时代文明实践中心试点县为契机，以县镇村新时代文明实践中心（所、站）为平台，大力加强宣传教育和文明实践，培育优良家风民风。将矛盾纠纷化解重心下移，以网格化管理为基础，实施“6995”平安互助工程，把镇村干部和群众通过移动电话捆绑成互助组，实现“一人有难众人帮、一家有事众家调”；将纠纷防范关口前置，在企业相对集中的村组，推行《企地和谐发展公约》，大力推行1221脱贫攻坚工作机制、便民服务卡，从源头预防化解矛盾纠纷问题发生。

三、成效与反响

“236”矛盾纠纷多元化解机制，统筹社会各方力量，将防范化解关口前移，主动出击化解，实现了制度有人抓，责任有人查，诉求有人问，纠纷有人管，件件有结果的目标，取得了很好的政治效果、法律效果和社会效果，实现了基层从管理型向服务型、行政型向社会型、单向型向互动型的根本转变，有力促进了全县经济社会快速和谐发展。

（一）有效维护了社会和谐稳定。“236”矛盾纠纷多元化解机制运行以来，全县镇村人民调解组织排查矛盾纠纷2630件，调解成功2586件，成功率达到98%以上；县矛盾纠纷化解中心受理群众诉求3530件，通过多元化解和导入诉讼程序，问题均得到有效解决，及时化解了宝坪高速公路400名农民工集体讨要1300万元工资等重特大案件，有效维护了社会和谐稳定，2016、2017年连续两年荣获全省平安建设先进县。

（二）极大方便了人民群众。“236”矛盾纠纷多元化解机制程序简单、工作高效、省钱省时，几年来，90%的一般性矛盾纠纷在3日内、重大疑难案件在15日内实现了化解,30%以上的矛盾纠纷实现当日调解结案,比诉讼方式节约九成时间，大大降低了当事人的时间成本和经济成本，极大减轻了当事群众诉累，也减轻了法院诉讼压力和政府信访压力，县法院立案数在全国法院都上升的趋势下，实现了不升反降。

（三）有力地推进了文明建设。“236”矛盾纠纷多元化解机制在矛盾纠纷处理过程中坚持释法、说理、教育相结合，既促进了矛盾纠纷及时化解，又宣传了法律，减少了矛盾纠纷当事人的对抗情绪，起到了处理一案、教育一片的效果。对双方达成的调解协议进行司法确认，具有强制执行力，结果放心、群众满意，越来越多的群众将调解作为处理矛盾纠纷的第一选择，有效推动了法治社会建设，2017年凤县成功创建为全国文明城市。

（四）不断提升了群众满意率。“236”矛盾纠纷多元化解机制，将服务方式前移，由坐厅等案变为主动化解，取得了很好的法律效果和社会效果，凤县公众安全感、公检法司群众满意率连续3年位居全省前列，2018年人民对政法队伍的满意率四项指标 全部位列全市第一。2017年，原县综治办被评为全国社会治安综合治理先进集体（2013-2016）。

四、探讨与评论

“236”多元化矛盾纠纷化解机制运行以来，取得了一些成效，受到了上级领导的肯定和社会各界群众的好评。

（一）坚持法治思维。坚持“法治是硬要求”，在矛盾纠纷化解过程中，最大程度依法维护群众合法权益。对人民调解达成的协议，进行司法确认，既让协议产生了法律效力，也让群众吃上了定心丸，几年来，调解处理的案件达到了“零反复”。

（二）坚持党政主导。突出稳定是第一责任，将矛盾纠纷调处化解纳入党政全局工作，充分发挥党的政治优势，统筹各方握指成拳，一盘棋谋、一股劲抓。具体工作中，县委县政府定期研究部署，对重大矛盾纠纷、疑难问题统筹调动力量、统一指挥处置，对化解中心人财物优先保障，对工作成效综合评估考量，推动形成了多元共治、各尽其能、高效运行的良好格局，推动了服务群众“零距离”。

（三）坚持多方联动。秉持“合力是硬保障”，矛盾纠纷化解处置过程中，上下联动、左右协同，共同发力，合力攻坚。一般事项，由乡镇属地管理、化解中心跟踪指导；复杂问题，综合协调化解，县法院管理指导司法调解，法制办管理指导行政调解，司法局管理指导人民调解，信访局调动信访联席会议成员力量，实现了调解信息互通、资源共享、人员共用和单兵作战向协同作战的转变，实现了联动联调“零缝隙”。 

（四）坚持正向激励。充分利用各种媒体宣传多元化解机制及其先进典型和好的经验，引导人民群众将调解作为解决矛盾纠纷的首选。 将多元化解纳入综治与信访绩效考核、目标管理等考核内容，作为评先评奖的条件，并对多元化解工作中表现突出的干部优先推荐使用。实行责任倒查，对于在工作中敷衍塞责，不负责任，互相推诿，导致矛盾纠纷久拖不决，久调不解，甚至由小事拖成了大事的人员和单位，进行责任倒查，做到了为民服务“零懈怠”。