一、当事人基本情况

　　上诉人(原审原告)王XX、张XX(系工亡者王Z父母)

　　被上诉人(原审被告)芜湖市职工医疗保险管理中心

　　二、原判认定事实

　　两原告之子王Z原系安徽希尔密封件有限公司的职工，该公司已依法在被告处参加了工伤保险。2005年2月14日王Z在上班途中因发生交通事故当场死亡。事后芜湖市劳动和社会保障局于2005年4月15日作出市工伤认定[2005]31号《工亡认定结论通知书》，认定王Z因交通事故死亡为工伤。为此，两原告于2005年9月1日作为王Z的直系亲属向被告提出申请，要求被告依法给付王Z工亡丧葬补助金和一次性工亡补助金。由于被告一直未作出行政给付行为，两原告以被告的行政不作为已侵犯其合法权益为由诉讼来院。另查明，两原告已对肇事者向法院提起了王Z交通事故损害赔偿的民事诉讼。

　　三、原审判决要点

　　原审认为，芜湖市人民政府依据国务院发布的《工伤保险条例》和《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》制定了《芜湖市实施〈工伤保险条例〉办法》，该办法第二十四条是关于因交通事故造成工伤应如何处理的规定，而国务院与安徽省关于工伤的条例、办法对此种情形未做明确的规定。但芜湖市的实施办法规定职工在交通事故赔偿标准低于职工的工伤保险待遇标准的，由工伤保险基金补足差额部分，该规定并未降低或减少职工的工伤保险待遇标准，并未损害职工的合法权益，也未违反国务院与安徽省关于工伤保险相关规定的立法本意，合法有效，故应当予以适用。该办法虽然属于规范性文件，但依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款之规定：人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件，故该办法本院可以参照适用。由于两原告已向法院对肇事者提起了民事赔偿诉讼，其获得交通赔偿具体数额目前尚不能确定，故只有当法院判决后并在一审法院执行程序终结时，原告仍然不能获得足额的工伤保险待遇赔偿的，方可向被告主张权利，由其在工伤保险基金中补足差额部分。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定判决驳回原告的诉讼请求。

　　四、二审审理经过及判决

　　两上诉人对一审判决不服，上诉至芜湖市中级人民法院。诉称：芜湖市实施《工伤保险条例》办法因违反上位法而不能作为被上诉人不给付工伤保险待遇的依据;工伤保险与第三人侵权人身损害赔偿竟合时，受害人主张两种赔偿应予以支持。被上诉人则辩称：上诉人要求在交通事故赔偿前支付工伤保险金于法无据，原判认定事实清楚、适用法律法规和规范性文件正确，应予以维持。

　　二审经审理后认为，《工伤保险条例》和《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》中对由于交通事故引起的工伤如何支付工伤待遇没有作出明晰具体规定，但授权劳动保障部门制定工伤保险的政策、标准。芜湖市政府根据该授权制定了《芜湖市实施〈工伤保险条例〉办法》，该《办法》规定“由于交通事故造成的工伤，应当首先按照交通事故处理的相关法律、法规及有关规定处理，再按工伤保险有关规定执行”,该《办法》是芜湖市社会保障部门就工伤保险待遇问题作出具体行政行为的法律依据，被上诉人作为工伤保险待遇经办机构，按照上述《办法》予以答复正确，应予以维持。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。因此判决驳回上诉，维持原判。

　　五、值得探讨的几个问题

　　1、国家政策在司法实践中的具体运用问题。

　　工伤劳动保险是根据我国社会主义初级阶段社会保障体系不健全不完善的基本国情而制定的一项社会统筹、劳动者自助互济政策，也是一项综合性的社会工程，具有社会保障、互助救济性质。调整工伤劳动保险关系的，除《工伤保险条例》外，更多采用的是具有较强灵活性、针对性的国家政策手段。在修改《企业职工工伤保险试行办法》时，社会各界对事关千家万户、与劳动者密切相关的工伤保险投入极大热情，提出很多具有建设性的修改方案并在颁布的《工伤保险条例》得到体现。但法律自身固有滞后性决定了其对工伤保险的规定与现实需要存在差距，同时，由于工伤保险特有的社会保障性质也决定了国家政策这一调整手段的强势地位。随着我国法治Z程加快，法律法规不断完善，在法律中明确授权有关部门可以制定相关“政策”的，并不多见。因此，对于本案，在审理过程中，应充分考虑到国家政策调整作用这一特殊情况。

　　2、在上位法没有明确之处，能否制定相应规则问题。

　　查明芜湖市政府制定的《芜湖市实施〈工伤保险条例〉办法》能否作为法院判决依据，是本案正确审理的关键。《工伤保险条例》第14条已明确规定“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”应当认定为工伤;第37条规定“职工因工死亡，其直系亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金”，也就是说，法律已明文规定在上下班途中因交通事故引起的伤害可以认定为工伤，应享受工伤保险待遇，但对“如何享有工伤保险待遇”没有作出具体规定。同时在《工伤保险条例》第六条之中，授权劳动保障部门可以结合本地实际情况制定工伤保险的政策和标准。本案中《芜湖市实施〈工伤保险条例〉办法》规定“由于交通事故造成的工伤，应当首先按照交通事故处理的相关法律、法规及有关规定处理，再按工伤保险有关规定执行”,是芜湖市政府根据本市具体情况而作出的工伤保险政策，因此该《办法》在没有废止前对本市劳动保障部门是有拘束力的，法院可以将之作为法律依据而适用。但芜湖市《办法》在具体执行过程中也存在一些困惑：一是设定先民事赔偿后工伤赔偿顺序合理性问题。根据芜湖市《办法》，工伤职工先向交通肇事者提出民事赔偿为前置程序，但侵权损害赔偿请求权是民事权利，根据民事权利行使之法理通说，当事人有权自主决定主张或放弃。在本案中，如果事故受害者因种种因素而决定不主张侵权损害赔偿请求权，劳动保障部门能否因其放弃侵权损害赔偿权利而拒绝支付工伤保险待遇?显然，劳动保障部门处于两难境地，如给付工伤保险待遇，则似乎与芜湖市《办法》规定相悖;如不支付工伤保险待遇，则明显没有法律依据。二是芜湖市《办法》用词模糊，容易产生歧义。该办法规定“按照交通事故处理的相关法律、法规及有关规定处理”，通常理解为：事故受害人与交通肇事者就赔偿金额达不成协议的，事故受害人就应提起民事诉讼，法院经审理后依各自应承担的责任作出判决。面对法院判决，有两种不同理解，一种是：法院判决书即为权利凭证，如判决赔偿数额少于工伤保险待遇的，则可以立即向劳动保障部门申请支付工伤保险待遇。如判决赔偿数额高于工伤保险待遇的，则无权再向劳动保障部门申请支付工伤保险待遇。另一种是：法院判决不等于权利得到真实实现，只有在法院判决得到完全执行后，如所得数额少于工伤保险待遇的，方可向劳动保障部门申请支付工伤保险待遇。现实生活是千变万化的，如在侵权损害赔偿判决中，判决赔偿数额高于工伤保险待遇标准，但交通肇事者无力履行判决确定的数额或只能履行较少部分，那么，工伤职工能否再向劳动保障部门请求支付工伤保险待遇?这是一个非常复杂但必须予以解决的现实问题，芜湖市《办法》对上述问题没有明确，不能不说是一个重大疏漏。